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Elementi di contesto e principali linee di azione regolatoria


Il contesto

Linee di azione regolatoria:

 

Il contesto

Al fine di inquadrare l'approccio regolatorio che guiderà le scelte di questa Consiliatura, è fondamentale tratteggiare i principali elementi di contesto che caratterizzeranno nei prossimi anni i settori di competenza dell'Autorità.
Il percorso verso uno sviluppo economicamente, ambientalmente e socialmente sostenibile si concretizza per gli ambiti energetico, della gestione dei rifiuti e idrico in obiettivi di decarbonizzazione, di sviluppo dell'economia circolare, nonché di mitigazione dei danni connessi al fenomeno della siccità, indizio - come ha avvertito il Presidente della Repubblica - di una crisi climatica globale ormai incombente.
In questo contesto di forte evoluzione verso logiche basate sui concetti di sostenibilità, efficienza e circolarità, l'interdipendenza tra i settori energia e ambiente sta assumendo un rilievo crescente, laddove la risorsa idrica o il rifiuto si trasformano in fonte di energia e di flessibilità, grazie anche allo sviluppo tecnologico e ad una crescente sensibilità ambientale dei consumatori.

Il percorso richiamato insieme alla più generale esigenza di migliorare il livello di qualità e l'efficienza nell'erogazione dei servizi energetici e ambientali, pone l'accento sul necessario sviluppo di nuovi investimenti. Questi riguardano sia alcuni servizi regolati - si pensi ad esempio alla messa in sicurezza degli approvvigionamenti idrici, al completamento di reti fognarie e al potenziamento della capacità di depurazione, nonché alla evoluzione dei sistemi di trasmissione e distribuzione elettrica, il cui ruolo dovrà adeguarsi al progressivo sviluppo della generazione distribuita non programmabile - sia i segmenti contendibili delle filiere, in particolare nell'ambito delle attività di trattamento e di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, delle operazioni di recupero, ovvero negli impianti di generazione da fonte rinnovabile e negli strumenti di flessibilità che li devono accompagnare per garantire la sicurezza di funzionamento del sistema.
Tale necessità, in particolare nella fase di rallentamento dell'economia che sta attraversando non solo il nostro Paese ma l'Europa nel suo insieme, pone in primo piano l'esigenza di focalizzare l'attenzione sugli investimenti in termini di efficienza e di efficacia degli stessi rispetto agli obiettivi sopra richiamati.

Disegnare il percorso verso gli obiettivi, condivisi a livello europeo, di decarbonizzazione, di sviluppo dell'economia circolare e di mitigazione dei rischi relativi alla siccità, impone inoltre una riflessione profonda sugli strumenti, di mercato e regolatori, in grado di consentire che gli investimenti di effettiva utilità per il sistema si realizzino in un'ottica di efficienza e di sostenibilità economica. Tali interventi sono caratterizzati da una struttura di costi ad alta intensità di capitale, e quindi particolarmente rischiosi per gli investitori in assenza di segnali economici di lungo periodo.
In relazione ad alcune tipologie di strumenti di flessibilità, quali gli stoccaggi nelle loro diverse tecnologie, sarà opportuno valutare interventi regolatori volti ad accompagnarne lo sviluppo efficiente. L'accumulo energetico costituisce infatti un fattore abilitante decisivo per la decarbonizzazione del settore energetico, sia di energia elettrica a livello distribuito o concentrato negli impianti di maggiori dimensioni, sia di gas naturale o gas sintetico, per consentire il pieno sfruttamento della flessibilità degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da tale fonte.

Anche nei segmenti monopolistici delle filiere, le scelte di investimento si confrontano con incertezze molto superiori a quelle del passato e richiedono una maggiore capacità di programmazione e una sempre maggiore integrazione tra i diversi settori, in particolare per la definizione degli scenari nei quali collocare le valutazioni dei benefici e dei costi.
Sul fronte della stabilità del quadro normativo e regolatorio e della prevedibilità del percorso nel medio/lungo periodo, l'Autorità è impegnata a consolidare la coerenza degli strumenti regolatori in campo nei diversi settori di competenza. Tale coerenza sarà declinata tenendo conto delle differenze settoriali sia per quanto riguarda l'assetto strutturale (proprietario e di governance) sia in relazione alla diversa maturità della regolazione. Peraltro, occorre tenere presente anche i divari esistenti, di significativa entità soprattutto nei settori ambientali, tra diverse aree del Paese in termini di adeguatezza infrastrutturale, di trasparenza e di qualità dei servizi.All'interno di tale quadro, il consumatore assumerà con le proprie scelte un ruolo di sempre maggiore rilevanza.

Nel settore dell'energia, la consapevolezza che solo la spinta concorrenziale del mercato sia in grado di determinare tale evoluzione in maniera efficiente è, del resto, alla base della scelta stessa, operata dal legislatore, di apertura al mercato del segmento dei clienti domestici e di piccola dimensione.
In questo contesto la capacità e la volontà del cliente di diventare un cliente consapevole - investendo tempo e risorse nella valutazione delle offerte e nella comprensione dei meccanismi di mercato, fino alla possibilità di partecipare attivamente ai servizi di flessibilità e/o di produrre e autoconsumare energia - diventerà un elemento di segmentazione della platea più ampia dei consumatori di energia. Molti consumatori, continuando a esercitare unicamente la propria libertà di scelta del fornitore, necessiteranno comunque anche in prospettiva di tutele non di prezzo rafforzate. Tale elemento, oltre alla vulnerabilità economica intercettata dagli indicatori di situazione economica delle famiglie, deve trovare adeguata risposta nella regolazione.

Il progressivo mutamento del ruolo del consumatore trarrà una spinta decisiva dalla crescente consapevolezza rispetto ai propri comportamenti di consumo, facilitata dai processi di digitalizzazione che investono i settori regolati.
La stessa possibilità per la domanda di essere "flessibile" dipende dalla progressiva diffusione su larga scala da una parte di tecnologie in grado di automatizzare la gestione dei prelievi, sfruttando principalmente gli accumuli disponibili (termici o elettrici, si pensi anche alla diffusione della mobilità elettrica), e dall'altra di tecnologie di comunicazione che consentano la gestione da remoto delle risorse di flessibilità che l'utente è in grado di fornire. Naturalmente tutto questo sarà abilitato dall'effettivo trasferimento ai clienti del segnale di prezzo che rifletta correttamente i livelli di scarsità, sia nella dimensione spaziale che in quella temporale.

Nel contesto generale sopra delineato, l'innovazione e lo sviluppo tecnologico (di cui i processi di digitalizzazione rappresentano la principale evidenza) costituiscono allo stesso tempo, un elemento di opportunità, in quanto fattore abilitante di gran parte delle evoluzioni cui stiamo assistendo, e un elemento di potenziale rischio di onerose situazioni di lock in tecnologico, legato alla rapida obsolescenza delle nuove tecnologie. Stabilità e certezza delle regole da un lato e flessibilità per cogliere le opportunità tecnologiche dall'altro costituiscono dunque obiettivi generali cui la regolazione dovrà mirare, mantenendo un'attenzione costante ai costi dei servizi.

Linee di azione regolatoria

Il contesto sopra delineato richiede un complessivo e progressivo adeguamento della regolazione, sia sotto il profilo infrastrutturale che del disegno dei mercati e degli strumenti regolatori destinati a supportare gli investimenti e a garantire l'efficienza di funzionamento del sistema. Tale adeguamento avviene nell'ambito di un quadro regolatorio europeo anch'esso in evoluzione, che modifica i compiti del regolatore in materia transfrontaliera e al tempo stesso ridefinisce l'ambito delle leve regolatorie disponibili a livello nazionale. Le scelte del regolatore devono inoltre sempre più tenere conto degli impatti tecnico-economici sul futuro, anche in considerazione della rapidità con cui l'innovazione tecnologica modifica le dinamiche di costo degli investimenti. L'azione del regolatore, nella misura in cui si articola in un contesto pro-concorrenziale e di rapido cambiamento delle tecnologie digitali e di comunicazione, richiede uno stretto coordinamento con le altre autorità indipendenti e in particolare l'Autorità garante per la concorrenza e il mercato (Agcm) e l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (Agcom).

Infrastrutture

In relazione agli investimenti nei segmenti monopolistici dei settori regolati, il perseguimento dell'efficienza dei costi, il miglioramento della qualità del servizio e l'adeguatezza delle infrastrutture rispetto alle sfide della sostenibilità -superando i divari territoriali che ancora sono presenti del Paese- rappresentano il minimo comune denominatore cui si orienta l'azione regolatoria dell'Autorità in tutti i settori di competenza, coniugando approcci settoriali specifici a logiche omogenee di identificazione di parametri di riferimento e modalità di rendicontazione (unbundling contabile).
In tale contesto è importante che la regolazione prosegua nello sforzo di allineare gli interessi dei soggetti regolati con quelli del sistema e dei consumatori, premiando le scelte imprenditoriali che hanno un impatto positivo sul sistema in termini di efficacia ed efficienza, migliorando la capacità di definire ex ante le esigenze di sviluppo delle infrastrutture e di qualità del servizio e poi monitorare ex post gli esiti delle attività previste. Sotto questo profilo, con riferimento all'energia, nella regolazione infrastrutturale delle reti si intende avviare un programma graduale di consolidamento di nuove modalità di riconoscimento dei costi, superando le attuali distorsioni derivanti dal differente trattamento regolatorio dei costi operativi rispetto ai costi di capitale, e valorizzando il servizio reso ai diversi "utenti" delle reti in termini di output rilevanti e misurabili. Non meno importante, la regolazione dovrà fornire le leve e la flessibilità necessaria ad accompagnare, al minore costo possibile, lo sviluppo e l'aggiornamento tecnologico delle infrastrutture necessarie al raggiungimento degli obiettivi di decarbonizzazione assunti dal Paese nel quadro europeo.

In un contesto caratterizzato da tecnologie in rapida evoluzione ma anche con diversi gradi di maturità (come ad esempio gli accumuli elettrochimici lato elettrico e il power to gas, idrogeno e gas rinnovabili lato gas) richiederanno al regolatore un'attenzione particolare per garantire che gli operatori di rete continuino a svolgere la propria funzione di "neutral market facilitator" cruciale per lo sviluppo del mercato e della concorrenza.
Con riferimento ai settori ambientali, il necessario potenziamento delle infrastrutture richiederà un'impostazione regolatoria in grado di tener conto di tutti i livelli istituzionali coinvolti assegnando a ciascuno il corretto segnale di efficientamento. L'Autorità intende pertanto procedere- anche nel settore dei rifiuti - alla definizione di una regolazione asimmetrica, coerente con un assetto istituzionale multilivello e in grado di tener conto degli elementi significativi riscontrati nei diversi contesti. L'Autorità è orientata al recupero di una stretta coerenza tra il costo e la qualità del servizio. Con riferimento alla gestione del ciclo dei rifiuti, è necessario superare il sistema di copertura dei costi nella forma di tributo, a favore di un meccanismo tariffario che sia in grado di passare al consumatore segnali di prezzo corretti e coerenti con indicatori di qualità del complessivo ciclo dei rifiuti.Esso dovrà anche essere in grado di promuovere la capacità del sistema locale di gestire integralmente i rifiuti, individuando le modalità più efficaci per accrescere l'accettazione sociale degli investimenti in impianti di trattamento, strategici per il riequilibrio dei flussi fisici dei rifiuti e la chiusura del ciclo.

L'azione regolatoria dovrà altresì favorire il progresso tecnologico nel recupero dei rifiuti anche tenuto conto dell'evoluzione dell'economia circolare, che richiede analisi sempre più attente della gestione, del riciclo nonché della valorizzazione di queste potenziali risorse (transizione "da rifiuto a risorsa"), sulla spinta degli obiettivi europei in materia (cfr. le quattro direttive europee del "Pacchetto economia circolare", del 4 luglio 2018) come pure di specifici target nazionali. Questi ultimi derivano anche dalle differenze di sviluppo infrastrutturale che persiste tra le regioni italiane, che richiede un particolare sforzo di miglioramento dell'efficienza della gestione dell'intero ciclo.

Un adeguato grado di specificità settoriale della regolazione permetterà anche di contribuire, con lo sviluppo dell'azione regolatoria, all'elaborazione di scelte pubbliche di medio e di lungo periodo, come accade nell'ambito del Piano nazionale degli interventi nel settore idrico.Proprio per quanto concerne i servizi idrici, l'Autorità ritiene che la via più efficace per migliorare ulteriormente le condizioni di accesso a un servizio pubblico indispensabile consista nel rafforzamento dei risultati raggiunti in coerenza con gli obiettivi fissati nel Quadro strategico 2015-18, periodo durante il quale la certezza delle regole ha consentito di coniugare la tutela dell'utenza e la sostenibilità delle gestioni.

Se, da un lato, la stabilità del quadro regolatorio (accompagnata dalla costante attività di validazione- operata a livello locale - delle informazioni fornite dai gestori, volta a creare una base informativa certa e affidabile) ha accresciuto la fiducia degli investitori nel comparto e ha indotto una ripresa degli investimenti, dall'altro emerge l'esigenza di indirizzare con maggiore efficacia le risorse disponibili (sia private - provenienti dalla tariffa - che pubbliche) verso il superamento delle carenze infrastrutturali che maggiormente ostacolano l'efficiente erogazione del servizio.
Particolare attenzione verrà posta sulle performance tecniche dei gestori affinché - anche grazie all'implementazione dei meccanismi incentivanti (di premi e di penalità)- sia favorito il progressivo raggiungimento degli standard di qualità, fornendo risposta alle più rilevanti criticità del settore in tema di sicurezza degli approvvigionamenti e continuità del servizio (considerate le difficoltà emerse anche a seguito dei citati fenomeni di siccità  che si ripetono dal 2017), di qualità dell'acqua erogata (per il cui miglioramento sono in corso i lavori finalizzati alla revisione della Direttiva europea sulle acque destinate al consumo umano), di trattamento delle acque reflue (tenuto conto delle sentenze di condanna della Corte di Giustizia europea che hanno interessato l'Italia nel 2012 e nel 2014, nonché delle procedure di infrazione in itinere).

Dunque, il costante monitoraggio sull'effettiva realizzazione degli investimenti previsti, la riduzione del divario nelle prestazioni attualmente rinvenibili nelle diverse aree del Paese (Water service divide), la promozione di gestioni industriali in grado sia di fornire il servizio a costi efficienti (sempre più contenuti e coerenti con i livelli qualitativi offerti), nonché l'utilizzo nel modo più efficace le risorse pubbliche eventualmente disponibili, rappresentano le attività su cui l'Autorità intende concentrare il proprio impegno, per il comparto idrico, nel prossimo triennio.
In generale, richiamando l'esigenza di un approccio sistemico e di lungo periodo, l'Autorità - anche tenuto conto del sistema di obiettivi dell'Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile - adotterà misure per valutare la coerenza e l'efficacia degli investimenti in termini di sostenibilità economica, ambientale e sociale.

Accanto allo sviluppo infrastrutturale, la trasformazione dei settori passa anche attraverso i processi di progressiva digitalizzazione che impattano anche sui sistemi di misura come già avvenuto nei settori dell'energia elettrica e come è in corso nel settore gas. Nel settore idrico, relativamente agli specifici obblighi di misura - uniformi sul territorio nazionale - in capo ai gestori del comparto idrico (introdotti a partire dal 2016), l'Autorità è consapevole che una strategia efficace per un miglioramento diffuso della misura si basi su una valutazione complessiva delle esigenze di intervento poste dal settore nei diversi contesti.  A tal fine, l'Autorità intende promuovere l'introduzione di tecnologie avanzate in grado di facilitare la lettura e il controllo delle utenze attraverso la sostituzione dei contatori di acqua, subordinatamente alla realizzazione degli investimenti ritenuti prioritari.

Mercati

In relazione ai settori energetici, il percorso di decarbonizzazione e la crescita di fonti di produzione con costi variabili pressoché nulli e profili di produzione non controllabili, comporta un progressivo spostamento di valore dalla commodity in quanto tale (sempre più disponibile a costi nulli in molte ore dell'anno) alla disponibilità dell'energia in particolari momenti e con caratteristiche di flessibilità crescenti. Il mercato spot dell'energia è in grado di remunerare la disponibilità solo attraverso prezzi molto elevati quando la disponibilità ha più valore, ovvero nelle situazioni di scarsità della risorsa che sono però poco frequenti e difficilmente prevedibili.
Tutto questo in assenza di un adeguamento del modello complessivo di mercato aumenta il livello di rischio associato agli investimenti, già elevato a causa della struttura di costi di cui si è detto in precedenza. La piena operatività del mercato della capacità, pur nel rispetto delle regole europee, e un progressivo sviluppo del mercato dei servizi di dispacciamento in termini di differenziazione dei servizi e di apertura a tutte le risorse e le tecnologie disponibili (a partire dalla sistematizzazione dell'allargamento alla domanda e alla generazione distribuita avviata con i progetti pilota) costituiscono elementi fondanti del percorso sopra richiamato.

A livello europeo, nel mercato del gas naturale si osserva un fenomeno simile a quello appena richiamato per il settore elettrico per la crescente importanza della capacità rispetto alla commodity. Questo porta al superamento delle logiche di lungo periodo nella contrattazione a termine e impone una particolare attenzione per la valutazione del livello di concorrenza e dell'eventuale necessità di strumenti regolatori specifici.
Contestualmente è necessaria un'evoluzione dell'attività di monitoraggio dei mercati, rafforzata nell'ambito del Regolamento REMIT, per prevenire l'emergere di posizioni di potere di mercato nei segmenti della flessibilità, per loro natura caratterizzati da una maggiore complessità e rilevanza su base territoriale.

Consumatori

Giova ricordare come l'intero sforzo richiamato nei paragrafi precedenti abbia la finalità ultima della tutela dei clienti finali, destinatari degli effetti di una regolazione infrastrutturale efficiente e di un mercato concorrenziale.
Il progressivo superamento dei servizi di tutela economica nei mercati energetici rende, inoltre, fondamentale il completamento delle riforme volte a superare le residue barriere all'ingresso e a contenere i costi di transazione, in modo che la concorrenza possa produrre effetti benefici per i clienti finali, anche in termini di miglioramento del servizio fornito e della soddisfazione del consumatore.

L'evoluzione degli strumenti di misura e le modalità con cui le informazioni vengono rese disponibili al consumatore sono i fattori abilitanti affinché i consumatori possano effettivamente esercitare, con le proprie scelte e comportamenti di consumo, il ruolo di consumatore consapevole cui si è fatto cenno in precedenza. Nel contribuire a disegnare il percorso di rimozione dei servizi di tutela di prezzo, l'attenzione del regolatore dovrà essere posta sulla evoluzione degli strumenti di tutela "non di prezzo" a favore dei clienti finali, permettendo al contempo che siano mantenute le dinamiche di un mercato liberalizzato.
Le misure necessarie a garantire tale passaggio non potranno prescindere dalle necessità di sostegno ai clienti vulnerabili che necessitano di una tutela rafforzata.

Devono essere considerati livelli di consapevolezza e caratteristiche differenti dei clienti di piccola dimensione. Solo una parte di questi, auspicabilmente crescente nel tempo sarà interessata sin da subito a soluzioni energetiche anche a "servizio articolato" e a nuove specifiche formule commerciali (offerte prepagate, forme di partecipazione attiva della domanda al mercato). L'autoconsumatore singolo o nelle forme aggregate previste dal Clean Energy Package (comunità energetiche di cittadini   e comunità di energia rinnovabile) costituisce un esempio concreto di cliente finale che partecipa a un servizio articolato tra produzione e consumo nel medesimo sito.
Cogliere questa differenziazione della domanda potrà essere funzionale non solo a definire i meccanismi di transizione e le modalità di erogazione dei servizi sopra richiamati, ma anche a valutare le (differenti) necessità di disegnare potenziali nuovi strumenti di tutela mirati a specifiche esigenze.

L'evoluzione degli strumenti di rilevazione e gestione delle misure e la conseguente disponibilità di dati che consentiranno il superamento degli attuali sistemi di profilazione e la corretta attribuzione delle partite economiche, sarà il principale elemento di supporto allo sviluppo del consumatore consapevole, che potrà anche agire come protagonista. Si pensi nel settore energia allo sviluppo dei sistemi di smart metering, ma anche al Sistema Informativo Integrato per la gestione dei flussi informativi nei settori energetici, alla centralizzazione e messa a disposizione agli operatori dei dati di misura e non ultimo alla tutela dei consumatori: basti citare a tale proposito il potenziale supporto a forme di automatismo nell'erogazione dei bonus per elettricità e gas destinati ai clienti in stato di bisogno.

Semplificazione

Infine, per tutti i settori, l'obiettivo di una effettiva semplificazione della regolazione può essere perseguito anche attraverso il coinvolgimento degli operatori, facendo leva sull'allineamento di interessi per lasciare alle imprese la definizione di dettaglio dei servizi. Ne sono un esempio i recenti interventi sull'incentivazione dei servizi di flessibilità erogati attraverso le infrastrutture di stoccaggio di gas naturale, che hanno consentito alla regolazione di limitarsi a definire i principi generali. Più in generale la definizione di criteri e obiettivi chiari anziché di specifiche regole di dettaglio può consentire di definire una regolazione più semplice e più flessibile, sfruttando al meglio le potenzialità delle infrastrutture nell'erogazione dei servizi e gli effetti positivi delle dinamiche competitive sulla qualità dei servizi nel senso più ampio del termine.

Una rivisitazione dei provvedimenti regolatori alla luce dell'evoluzione tecnologica e della digitalizzazione può, a sua volta, portare ad una complessiva semplificazione che deve essere accompagnata da una adeguata affidabilità degli strumenti di monitoraggio e da una attività di enforcement più tempestiva e finalizzata.Infine, parallelamente a un rafforzata presenza dell'Autorità nel disegno delle regole europee in tutti gli ambiti di propria competenza, un maggior utilizzo, ove necessario, della lingua inglese per i documenti dell'Autorità di rilevanza trans-frontaliera favorendo la partecipazione degli stakeholders esteri promuoverà l'apertura dei mercati e l'allineamento su standard europei.

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